DIGNITÉ POUR TOUS

Manuel du participant à la campagne en faveur de la

ratification de la Convention sur les droits migrants

établi par

Migrants Rights International

pour la

CAMPAGNE MONDIALE EN FAVEUR DES DROITS DES MIGRANTS

Troisième édition, avril 2000

Dignité pour tous : Le Manuel du participant à la Campagne en faveur de la ratification de la Convention sur les droits des migrants est un instrument créé par Migrants Rights International pour promouvoir la ratification et l'entrée en vigueur de la Convention internationale de 1990 sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et les membres de leur famille. La première édition a été publiée en mars 1998 pour le lancement de la Campagne mondiale en faveur de la ratification de la Convention internationale sur les droits des migrants.

Rédigé par

Sections I et II : Patrick A. Taran, Migrants Rights International

Section III : Shirley Hune, Université de Californie, Los Angeles, CA, USA avec des extraits de la publication du Migrants Forum in Asia "Ratifying UN Convention Protecting Migrant Workers", MIGRANT WOMEN Quest for Justice.

Section IV : Cathi Tactaquin, National Network for Immigrant and Refugee Rights, USA

et Patrick A. Taran.

Contenu rédactionnel

Yenny del Carmen Hurtado, Domestic Workers Union, Colombie

Wan-Hea Lee, Bureau du Haut Commissariat des Nations Unies pour les droits de l'homme, Genève

Bronwen Manby, Human Rights Watch, Royaume-Uni

Joseph Oneka, Uganda Joint Christian Council, Ouganda

Cathi Tactaquin, National Network for Immigrant and Refugee Rights, USA

Mayan Villalba, UNLAD-Kabayan Foundation, Philippines

Révision et publication assistée par ordinateur

Sarah Stephens, Consultante auprès de l'IMRWC

Troisième édition, avril 2000

Impression

AGL, Genève

Au sujet de Migrants Rights International

Migrants Rights International, organe mondial indépendant de surveillance, se consacre à la reconnaissance des droits de l'homme des migrants. Fondé au Caire en 1994 en tant que "International Migrants Rights Watch Committee", il vise à faire reconnaître et respecter les droits de tous les migrants ; à faire campagne en faveur de la ratification de la Convention internationale de 1990 sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et les membres de leur famille ; et à faciliter le travail des associations de migrants et la coopération entre celles-ci, les ONG et les organisations internationales. Ses membres sont recrutés auprès d'organismes de défense des droits de l'homme, de syndicats, d'associations de migrants et d'organismes religieux en Afrique, en Asie, en Europe, en Amérique latine, au Moyen Orient, en Amérique du Nord et dans la région du Pacifique.

Au sujet du Comité directeur de la Campagne

Le Comité directeur de la Campagne mondiale en faveur de la ratification de la Convention internationale sur les droits des migrants a été créé en janvier 1998 en tant qu'organe de coordination interinstitutions entre les institutions intergouvernementales intéressées et les principales organisations internationales religieuses, syndicales, de protection des droits de l'homme, des droits des migrants et des femmes. Le Comité directeur fournit des orientations et assure la coordination d'ensemble de l'action entreprise sur le plan mondial pour faire appliquer la Convention.

Organisations membres du Comité directeur

European Union Migrants Forum, Human Rights Watch, l'Institut interaméricain des droits de l'homme, la Commission catholique internationale de migration, la Commission internationale de juristes, la Confédération internationale des syndicats libres, l'Organisation internationale du travail (OIT), l'Organisation internationale pour les migrations (OIM), Migrants Forum in Asia, Migrants Rights International, le Bureau du Haut Commissariat des Nations Unies pour les droits de l'homme, l'Internationale des services publics, la Ligue internationale des femmes pour la paix et la liberté et le Conseil œcuménique des églises.

La traduction française (non révisée) du texte original anglais de cette publication a été commanditée par l'OIM.

Introduction

Le présent manuel est destiné à fournir des données générales et des orientations à tous ceux, y compris les migrants eux-mêmes, qui souhaitent s'exprimer et agir en vue de faire respecter les droits de l'homme fondamentaux des migrants.

Il vise à aider les organisateurs à prendre des dispositions pour organiser des activités et des campagnes locales et nationales pour garantir que les normes internationales essentielles relatives aux droits de l'homme sont appliquées dans chaque pays pour protéger les vies et la dignité des migrants.

L'International Migrants Rights Watch Committee espère que ce manuel fournira des explications essentielles sur les normes internationales, leur élaboration et les moyens d'en favoriser l'application. Il est axé sur la Convention internationale de 1990 sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et les membres de leurs familles. Ce manuel est destiné à aider le lecteur à comprendre le contenu de la Convention et à en promouvoir efficacement la ratification. Ainsi, nous espérons que cette brochure constituera un outil et un guide de l'action locale en vue d'une campagne mondiale destinée à obtenir la mise en application de cette Convention.

Le manuel comporte quatre sections. La première section donne un aperçu de la situation des migrants. Elle résume les tendances mondiales relatives aux facteurs qui provoquent ou déterminent la migration internationale, présente des indications actuelles concernant le nombre des migrants et les lieux où ils se trouvent et souligne la détérioration de leur traitement. Elle souligne l'importance de la protection des droits et de la dignité des migrants et décrit brièvement les caractéristiques essentielles de la campagne centrée sur la Convention de 1990.

La deuxième section fournit des informations sur les normes internationales dans le domaine des droits de l'homme et leur élaboration. Elle décrit le mécanisme de la ratification des conventions et la façon dont les normes sont intégrées au droit national.

La troisième section décrit la portée et le contenu de la Convention de 1990. Elle donne un aperçu des droits particuliers des travailleurs migrants et des membres de leur famille ainsi que des obligations incombant aux Etats d’origine, de transit et de destination au titre de la Convention.

La quatrième section constitue le guide de l'organisateur en vue d'obtenir la ratification de la Convention. Elle suggère des activités visant à faire connaître l'existence de la Convention et les mesures à prendre pour organiser des activités de promotion. Elle souligne l'importance de la participation de différents secteurs et de la constitution de coalitions réunissant des organisations de défense des droits des femmes, des syndicats, des organismes religieux ainsi que des groupes de défense des droits de l'homme et des communautés de migrants. Elle décrit sommairement les méthodes pour entrer en relations et intervenir auprès des parlements et des autres organismes publics. Elle décrit aussi brièvement les moyens permettant d'apporter une contribution aux rapports soumis par les États aux organisations internationales, de participer aux conférences régionales et mondiales et d'établir des contacts sur le plan international.

Section I

Nécessité d'organiser une campagne internationale en faveur des droits des migrants

Les violations des droits fondamentaux et les atteintes à la dignité des migrants sont devenues aujourd'hui une question de portée mondiale. Les manifestations de sentiments xénophobes ou racistes envers les migrants, les réfugiés et les autres étrangers ont fait leur apparition dans le discours politique et public dominant non seulement dans la plupart des pays industrialisés occidentaux, mais aussi dans de nombreux pays d'Afrique, d'Asie, des Caraïbes, d'Europe orientale et d'Amérique latine. Les migrants sont aujourd'hui presque partout pris comme boucs émissaires et cela en raison de l'accroissement du chômage, de la criminalité et de beaucoup d'autres difficultés sociales rencontrées dans de nombreux pays.

Principales tendances

La migration a toujours existé dans l'histoire. Mais plusieurs tendances perturbatrices se sont fait jour, qui caractérisent aujourd'hui les mouvements de population à grande échelle dans le monde. Il en résulte une situation qualitativement nouvelle de la migration mondiale :

1 On constate une dégradation du contexte économique, politique, social et environnemental qui permettait aux populations de survivre et de rester dans leurs pays et leurs communautés traditionnelles.

2 De nombreuses guerres se déroulent aujourd'hui, plus à l'intérieur d'États qu'entre États. Les dirigeants politiques utilisent la religion et l'ethnicité pour défendre des objectifs étroitement nationalistes qui divisent des sociétés pluralistes au lieu de les unir.

3 La plupart des mouvements migratoires, y compris le départ de réfugiés, et la plupart des déplacements internes se produisent dans des pays du Sud, qui sont le moins dotés en ressources pour aider un grand nombre de personnes déracinées.

4 La migration se développe à l'intérieur des différentes régions du monde et entre ces régions dans le contexte de difficultés économiques croissantes dans le monde entier.

5 On constate un développement de l'hostilité raciste et xénophobe contre les réfugiés et les immigrants. Cette hostilité, qui se manifeste souvent sous la forme de violence effective, est répandue dans toutes les régions du globe.

6 Dans le monde entier les gouvernements, et en premier lieu ceux du Nord industrialisé, imposent des mesures restrictives à l'immigration et de sévères "mesures dissuasives" restreignant les mouvements de personnes vers leur territoire ou à travers celui-ci. En même temps, les gouvernements coopèrent entre eux pour "harmoniser" des politiques visant à maîtriser la migration internationale.

Importance des déplacements forcés

D'après les évaluations de l'ONU, on compte plus de 120 millions de personnes résidant dans des pays autres que le leur. Il s'agit de réfugiés, de travailleurs migrants, d'immigrants permanents ou autres.

L'Organisation internationale du travail (OIT) regrette que les statistiques des pays soient très insuffisantes en matière de migration internationale et qu'elles ne prennent pas en compte, ou à peine, les personnes qui se trouvent actuellement sans papiers. Les meilleures évaluations du nombre des migrants internationaux et des membres de leurs familles sont les suivantes :

Afrique 18 - 21 000 000

Asie - Sud et Est 5 - 7 000 000

Europe* 26 - 30 000 000

*(Europe occidentale : 22 millions)

Amérique du Nord 16 - 18 000 000

Amérique du Sud et

Amérique centrale 7 - 12 000 000

Asie occidentale (États arabes) 8 - 9 000 000

_____________

TOTAL 80 - 97 000 000¹

Au début de 1998, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR)² estimait officiellement à 13 millions le nombre des réfugiés. Ces chiffres cités par l'OIT et le HCR ainsi que les autres catégories de personnes qui vivent hors du pays dont ils sont ressortissants, représentent une personne sur 50. Les femmes représentent aujourd'hui près de la moitié du total des migrants.

Il n'existe aucune définition juridique précise et internationalement acceptée du migrant. La catégorie des migrants internationaux est très large. On estime en général qu'elle inclut les personnes qui traversent les frontières pour résider et travailler temporairement dans d'autres pays et ceux qui émigrent pour s'installer de façon permanente dans un autre pays. Aujourd'hui la distinction entre réfugiés, demandeurs d'asile, travailleurs migrants et autres migrants devient de plus en plus floue.

Motifs de la migration

Plusieurs grandes institutions internationales reconnaissent plus ou moins que de nombreux migrants internationaux actuels - autres que ceux officiellement reconnus comme réfugiés - ont été contraints de quitter leur pays d'origine en raison de la gravité de la situation politique, économique et sociale. Le Conseil œcuménique des églises a adopté le terme de "personnes déracinées" en 1995 pour désigner "tous ceux qui sont contraints par une situation politique, économique et sociale grave de quitter leur pays et leur culture - quelle que soit l'étiquette que d'autres leur donnent". Le Conseil œcuménique des églises souligne qu'à son avis beaucoup de ceux qui traversent aujourd'hui les frontières sont déracinés.

________________

1 Organisation internationale du travail. Travailleurs migrants. Conférence internationale du travail,

87^ème session, Genève, 1999. Rapport III : 4.

Dans son rapport final, la Conférence internationale sur la population et le développement, tenue au Caire en 1994 a, dans un chapitre consacré à la migration internationale, mis en lumière plusieurs facteurs qui contraignent les personnes à migrer à travers les frontières nationales : "les déséquilibres économiques internationaux, la pauvreté et la dégradation de l'environnement, combinés avec l'absence de paix et de sécurité, les violations des droits de l'homme et les degrés variés de développement des institutions judiciaires et démocratiques sont autant de facteurs qui influent sur la migration internationale."

Des flux importants de migrants internationaux s'expliquent par d'autres causes. La mondialisation de l'activité économique a internationalisé les marchés du travail. L'expérience et la formation internationales dans des environnements étrangers sont devenues indispensables pour les travailleurs et les cadres dans de nombreux domaines, comme les télécommunications, la commercialisation et les services hôteliers. Des échanges de personnel de plus en plus importants s'effectuent à l'intérieur d'entreprises transnationales.

De nombreux pays ont encore recours à des travailleurs et cadres migrants pour combler des vides sur les marchés du travail, développer de nouveaux secteurs de la production ou des services et préserver des activités à forte intensité de main-d'œuvre. Dans certains pays, les migrants représentent une proportion considérable de la main-d'œuvre. Beaucoup de ces travailleurs et cadres migrants ont été encouragés à immigrer ou ont même été recrutés dans d'autres pays.

Comme la récente crise financière en Asie l'a de nouveau montré, ces travailleurs migrants sont parmi les plus vulnérables. Ils sont recrutés par centaines de milliers pour occuper des emplois dans les activités sales, dangereuses et difficiles créées par l'expansion économique. Mais lorsque survient une période d'instabilité économique ou de transition, ils sont expulsés ou sont victimes d'actes plus graves.

Aucun être humain n'est "illégal"

Les migrants sont de plus en plus traités en boucs émissaires auxquels sont imputés quantité de problèmes sociaux. L'adoption officielle et généralisée ces deux dernières années du terme "migrant illégaux" par les gouvernements et les conférences internationales témoigne des injustices dont les migrants sont victimes. Ces deux mots criminalisent et déshumanisent des être humains, transformés en "marchandise" antisociale.

De nombreux migrants sont aujourd'hui sans documents d'identité, sans papiers ou " irréguliers". Ils doivent régulariser leur situation et accepter les restrictions d'une politique de migration équitable, appliquée par l'État hôte selon une procédure régulière. Les États ont l'obligation d'assurer la protection des droits de l'homme fondamentaux de toutes les personnes résidant sur leur territoire, quel que soit leur statut.

La défense des droits de l'homme d'un groupe social quelconque, et en particulier des plus vulnérables, est la défense des droits de tous. Comme l'histoire l'a prouvé, le refus de respecter les droits d'un groupe marque la première étape d'un processus qui conduit à imposer des restrictions croissantes à d'autres groupes.

L'absence de protection

La Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés de 1951 (et son Protocole de 1967), largement acceptée et ratifiée par 131 pays, dispose que les réfugiés ont le droit de ne pas être expulsés ou refoulés vers les pays où ils feraient l'objet d'une persécution individuelle. Ce droit est qualifié de droit au non-refoulement. La Convention définit le réfugié comme toute personne qui "craint avec raison d'être persécutée" pour différents motifs. Les pays qui ont ratifié cette convention ont en général assuré à ces réfugiés la reconnaissance de leur statut, une certaine protection de leurs droits de l'homme ainsi que d'autres mesures d'assistance. De nombreux États africains ont aussi ratifié la Convention de 1969 de l'Organisation de l'unité africaine concernant les aspects particuliers des problèmes des réfugiés en Afrique, qui étend la définition du réfugié aux personnes qui ont fui leur pays en raison d'une agression extérieure, d'une occupation, de la domination étrangère ou d'évènements perturbant gravement l'ordre public, mais cette disposition plus généreuse ne fait partie du droit international nulle part ailleurs dans le monde. Les personnes déplacées par la guerre ne sont pas en général considérées comme des réfugiés - bien qu'un autre statut puisse leur être accordé en vertu du droit national du pays où elles ont cherché refuge. De plus, il n'existe pas de normes internationales reconnaissant la nécessité de protéger et d'aider des personnes contraintes de quitter leur pays d'origine du fait de difficultés environnementales, économiques ou sociales. En fait, il serait difficile de définir un critère pour évaluer le type de conditions environnementales, économiques et sociales mettant la vie en danger qui exigeraient d'accorder une protection internationale à ceux qui y échappent. Il serait encore plus difficile de persuader les gouvernements d'accepter de ne pas renvoyer par la force ces personnes dans les pays qui connaissent ces conditions dangereuses pour la vie. La Convention de l'ONU relative au statut des réfugiés exige seulement que les réfugiés ne soient pas rapatriés contre leur gré ; elle n'oblige pas les États à accorder l'asile à ceux qui le demandent.

Ainsi qu'il est expliqué plus loin dans le présent manuel, on a commencé à admettre au cours des années 70 qu'il faudrait entreprendre des efforts particuliers et élaborer une convention spéciale pour assurer la protection des droits de l'homme fondamentaux des migrants. Ces droits de l'homme fondamentaux ont été recensés lors de la rédaction du projet de la Convention internationale de 1990 sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leurs familles. Ce document est à son tour fondé sur les principes contenus dans des instruments fondamentaux tels que la Déclaration universelle des droits de l'homme. La Convention concerne expressément les travailleurs migrants, mais la ratification et l'application de ses dispositions garantiraient aussi dans une mesure importante la protection de la plupart des autres migrants dans des situations de vulnérabilité. Cependant peu de pays ont pris les mesures nécessaires pour adopter ces normes en signant, en ratifiant cette Convention ou en y adhérant, ce qui aboutirait à les intégrer au droit national.

Les défenseurs des droits de l'homme et ceux qui appuient la primauté du droit en tant que fondement essentiel d'une société démocratique reconnaissent que la protection des droits doit être universelle. La prise en considération d'une hostilité croissante et d'attaques dirigées contre les migrants et la nécessité de défendre les normes essentielles relatives aux droits de l'homme ont amené l'International Migrants Rights Watch Committee à entreprendre une campagne mondiale pour obtenir l'entrée en vigueur de cette Convention. La ratification ou l'adhésion de 20 États est requise pour que cet instrument "entre en vigueur", autrement dit produise ses effets et devienne partie intégrante du droit international. Il pourra servir alors de norme autorisée de bon usage et jouer ainsi un rôle important pour convaincre les États non parties également, même s'ils n'ont pas accepté d'être liés par ses dispositions.

La campagne en faveur de la ratification de la Convention

Les gouvernements doivent être convaincus que la ratification de la Convention est nécessaire. On n'y parviendra qu'en exprimant les préoccupations des peuples à ce sujet et en sensibilisant les fonctionnaires, les diplomates, les hommes politiques et le public en général sur le plan national et international. La campagne est un effort volontaire pour entreprendre des activités coordonnées et liées entre elles visant à promouvoir la ratification de la Convention ou l'adhésion à celle-ci par un grand nombre d'États. Une large ratification de cette Convention internationale ne pourra être obtenue que par une campagne menée en coopération par des représentants de gouvernements, des organisations intergouvernementales (OIG), des organisations non gouvernementales (ONG) nationales et internationales, des fondations et des organisations de base. Un comité directeur officiel de la campagne a été créé pour élaborer les stratégies et les documents de base de la campagne.

Faire campagne en faveur de la ratification nécessite des éléments de plaidoyer politique et de sensibilisation. Les uns et les autres visent un même but, faire appuyer la Convention par un large échantillon représentatif de la société, constitué de fonctionnaires, de partis politiques, de syndicats, de groupes religieux, d'organismes de défense des droits de l'homme, de groupes de migrants, d'organisations de femmes et d'autres intéressés.

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1. Organisation internationale du travail. La migration internationale et le travailleur migrant. Comité de l'emploi et de la politique sociale, 265^ème session, Genève, mars 1996 (GP267-ESP-2):4.

2. UNHCR. Chiffre communiqué à la réunion du Comité permanent du HCR, Genève, 2 - 3 février 1998.

Section II

Les normes internationales : de quoi s'agit-il et pourquoi sont-elles créées ?

La notion essentielle de droits de l'homme est "l'affirmation implicite que certains principes sont vrais et valables pour tous les peuples, dans toutes les sociétés, dans toutes les conditions de la vie économique, politique, ethnique et culturelle. De plus, les droits de l'homme sous-entendent que ces principes sont en quelque sorte inhérents au fait de notre commune humanité…" ¹. Il découle de cette notion que les individus, les divers organes de la société, et en particulier l'État, doivent respecter et protéger ces principes à l'égard de tout être humain.

Cette même notion constate l'existence d'une relation fondamentale entre les droits individuels et la société, affirmée dès les premiers mots de la Déclaration universelle des droits de l'homme : "…la reconnaissance de la dignité inhérente à tous les membres de la famille humaine et de leurs droits égaux et inaliénables constitue le fondement de la liberté, de la justice et de la paix dans le monde."

Les normes relatives aux droits de l'homme sont énoncées dans des déclarations et des proclamations, des conventions et des pactes. Les déclarations et proclamations sont des textes qui définissent et décrivent les droits de l'homme. Des déclarations importantes concernant les droits de l'homme universels et des droits très spécifiques ont été faites par l'Assemblée générale des Nations Unies, des conférences intergouvernementales internationales et des organismes régionaux. Il s'agit d'instruments normatifs mais sans force de loi. Les conventions et les pactes sont par contre des instruments normatifs qui fixent des normes contraignantes pour les États qui les ratifient ou y adhèrent.

Tous ces types de traités sont couramment appelés des "instruments" relatifs aux droits de l'homme. Ces instruments sont des déclarations des principes juridiques minimaux sur lesquels les États sont parvenus à se mettre d'accord. Ils représentent les normes de base que les États doivent respecter. Les États peuvent compléter l'inclusion de ces normes fondamentales dans leur droit national en adoptant des lois et des procédures additionnelles qui préciseront et protègeront les droits de l'homme sur leur territoire.

Histoire des normes relatives aux droits de l'homme

L'instrument le plus essentiel est la Déclaration universelle des droits de l'homme, établie peu après la création de l'ONU. Cette Déclaration (adoptée en 1948) garantissait le respect des droits de l'homme en tant qu'éléments essentiels du droit international. Elle contient les normes relatives aux droits de l'homme élaborées pendant plusieurs décennies et résultant des efforts entrepris au 19^ème siècle pour définir des codes communs régissant les relations entre les États.

Le processus d'élaboration de normes internationales relatives aux droits de l'homme s'est accéléré après les horreurs de la Seconde Guerre mondiale. Les années 50 à 80 ont vu ces normes se développer et s'étendre. Des traités ont été rédigés qui concernent des questions spécifiques très variées, y compris le droit à l'autodétermination, la prévention de la discrimination, les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité, l'esclavage et le travail forcé, le traitement des prisonniers et la prévention de la torture, la nationalité et le statut des réfugiés, la liberté de l'information, les droits des femmes, des enfants et d'autres groupes spécifiques et la protection sociale. On compte aujourd'hui plus de 90 traités internationaux différents dans le domaine des droits de l'homme.

Parallèlement, le développement de puissants mouvements syndicaux dans de nombreux pays a contribué à favoriser la création de l'Organisation internationale du travail en 1919 (et de son mécanisme de contrôle des normes en 1926). Cet organisme a pour mission d'établir des normes communes minimales pour le traitement des travailleurs, les conditions d'emploi, la protection des droits syndicaux, etc.

Deux pactes importants relatifs aux grandes définitions des droits civils et politiques et à celles des droits sociaux, économiques et culturels ont été adoptés au milieu des années 60 ². Avec la Déclaration universelle des droits de l'homme, ils sont parfois connus sous le nom de "Charte internationale des droits de l'homme".

La Conférence mondiale sur les droits de l'homme, tenue à Vienne en 1993, a marqué le point culminant de cette période d'expansion et d'extension de la protection des droits de l'homme. La Déclaration de Vienne et le Plan d'Action adoptés par les représentants de pratiquement tous les gouvernements du monde ont souligné le caractère universel et indivisible des droits de l'homme. La Déclaration affirme que les droits énoncés dans les divers instruments s'appliquent à chacun et partout et que les droits civils et politiques sont indissociables des droits sociaux, économiques et culturels.

Cette conférence a estimé que sept grands instruments relatifs aux droits de l'homme étaient des traités fondamentaux, dont la ratification et l'application doivent être universelles. Ils comprennent les deux pactes mentionnés plus haut, la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, la Convention sur les droits de l'enfant et la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leurs familles.

Toutes ces normes sont destinées à servir de base à l'élaboration des lois et de la jurisprudence nationales pertinentes dans tous les pays. La ratification d'un traité ou l'adhésion à ce traité par un État signifie que celui-ci s'engage à mettre son droit interne en accord avec les normes juridiques énoncées dans ce traité.

Comment les normes sont élaborées

Les traités et autres normes sont en général élaborés sur l'initiative d'un ou, plus généralement, de plusieurs États intéressés qui demandent l'établissement d'un projet de norme devant les instances compétentes de l'ONU. Plusieurs traités résultent de recommandations énoncées pour la première fois devant la Commission des droits de l'homme de l'ONU ; d'autres sont élaborés directement à l'Assemblée générale.

La Commission des droits de l'homme est le principal organe subsidiaire principal du Conseil économique et social (ECOSOC), constitué de représentants d'un grand nombre d'États membres des Nations Unies. Ses sessions annuelles de six semaines à Genève offrent l'occasion d'écouter les plaintes exprimées par les gouvernements et les organisations non gouvernementales au sujet des violations des droits de l'homme dans le monde entier et aussi d'élaborer des recommandations adressées à l'ONU pour que des mesures soient prises. L'Assemblée générale est le principal organe délibérant et de décision de l'ONU ; tous les États membres peuvent s'y exprimer et y ont le droit de vote. Elle se réunit chaque année à New York lors de sessions qui durent un peu plus de deux mois.

De nombreuses initiatives d'États intéressés dans ces organes de l'ONU ont été encouragées par des organismes non gouvernementaux qui appelaient l'attention sur des types particuliers de violations des droits pour lesquels aucune norme existante n'assurait une protection suffisante.

Naturellement, certains États ont trouvé dans les campagnes en faveur de l'adoption de normes concernant certains droits de l'homme un moyen politique commode pour critiquer le comportement et la situation de certains autres États gouvernés par des adversaires politiques ou idéologiques. Pendant la guerre froide, les débats sur les droits de l'homme figuraient en bonne place dans la propagande et les discussions internationales. Par exemple, les pays capitalistes occidentaux appuyaient vigoureusement les droits civils et politiques et condamnaient les pays gouvernés par des régimes socialistes et totalitaires parce qu'ils réprimaient ou refusaient l'exercice de ces droits. Au contraire, les pays du bloc socialiste prétendaient appuyer les droits économiques et sociaux et condamnaient les pays occidentaux parce qu'ils ne s'intéressaient pas à ces droits et en refusaient l'exercice dans leurs colonies ou les États clients qu'ils soutenaient financièrement. Cet intérêt partial a cependant contribué par le passé à promouvoir les normes relatives aux droits de l'homme en mettant largement en lumière la notion et les problèmes des droits de l'homme.

Lorsque les défenseurs d'une initiative en faveur de la création d'un nouvel instrument ont vu leurs efforts approuvés par l'Assemblée générale, un groupe de travail intergouvernemental ou un groupe de rédaction est créé. Ces groupes comprennent normalement des représentants d'États de toutes les régions. Ils sont généralement dirigés par des représentants de gouvernements qui s'efforcent de favoriser l'élaboration des nouvelles normes.

Cependant les pays qui ont manifesté leur opposition à l'adoption de ces normes ou qui les ont appuyées avec de sérieuses réserves font souvent en sorte d'obtenir un siège au comité de rédaction pour s'assurer que le projet établi en définitive, quel qu'il soit, n'aille pas trop loin. Dans d'autres cas, ils s'efforcent simplement de ralentir ou de bloquer la rédaction définitive d'un texte que le groupe de rédaction pourrait autrement adopter par consensus.

Il a fallu parfois des années pour que certains traités soient établis. La Convention de 1990 sur les droits des migrants a nécessité dix années de travail et de négociations après la création du groupe de travail en 1980.

Les groupes de rédaction étudient généralement les normes existantes pour s'inspirer de leurs dispositions éventuellement pertinentes, comparables ou applicables. Ils font aussi souvent appel à l'expérience d'organismes indépendants compétents en matière juridique ou dans le domaine des droits de l'homme, y compris d'organismes non gouvernementaux compétents en ce domaine. Par exemple, le Comité de rédaction de la Convention sur les droits de l'enfant a utilisé des projets de concepts et de formulations proposés par de nombreux organismes de protection de l'enfance et de défense des droits de l'enfant.

Comment les traités se transforment en droit international : signature, ratification, adhésion

Lorsque le groupe de rédaction s'est mis d'accord sur un texte de consensus, ce texte est soumis à l'Assemblée générale des Nations Unies en vue de son adoption par vote ou par consensus. L'adoption d'un instrument international n'est que la première étape, souvent la plus facile, du processus qui vise à en faire un instrument de droit international ³. Dans le centre de débat public mondial de l'Assemblée générale, peu d'États élèvent des objections contre l'adoption de normes, car l'adoption par l'Assemblée générale n'est assortie d'aucun engagement contraignant pour les différents États. Un État qui s'élèverait contre le consensus ou qui voterait contre se distinguerait par son hostilité contre les droits de l'homme. Les États y voient rarement une politique diplomatique positive.

Un traité doit être approuvé officiellement par un nombre minimum d'États avant qu'il devienne juridiquement contraignant même à l'égard de ces États signataires et qu'il fasse autorité en tant que norme internationale. Même ainsi, il ne s'impose en ce qui concerne les recours internationaux qu'aux seuls États qui acceptent officiellement de reprendre ses normes dans leur droit interne.

En approuvant officiellement un traité, un État accepte de l'intégrer à sa législation et de devoir rendre des comptes au sujet de ses normes. Une telle acceptation peut se faire en deux étapes officielles ou en une seule. Un État peut signer un traité, ce qui peut être considéré comme une déclaration d'intention d'y adhérer. Cela est fait généralement par le pouvoir exécutif de l'État.

La ratification d'un traité exige généralement l'intervention du pouvoir législatif de l'État. C'est une approbation officielle du texte du traité et la décision d'en adopter les normes en tant que loi interne. Si nécessaire, un gouvernement peut indiquer les mesures qui seront prises pour mettre le droit national en accord avec le traité.

Un État peut aussi entreprendre directement d'adhérer à un traité sans le signer au préalable, en prenant les dispositions législatives nécessaires pour l'adopter. En ratifiant le traité ou en y adhérant, un État devient État partie au traité.

C'est la reprise de leurs normes en droit interne qui fait essentiellement la valeur des traités internationaux relatifs aux droits de l'homme. Elle fixe les normes minimales acceptables pour la législation et la politique nationales. Elle aide les États à élaborer leur propre législation et leur propre jurisprudence en leur offrant un ensemble très développé de normes, définitions et même de vocabulaire juridique précis à partir desquels les lois nationales peuvent être élaborées.

Entrée en vigueur d'un traité

Il faut en général qu'un nombre minimal d'États ratifient un traité ou y adhèrent pour qu'il puisse "entrer en vigueur" et commence à s'appliquer. Ce nombre minimal est en général indiqué dans le traité lui-même. Il peut varier : le nombre minimal est de 20 États pour la Convention internationale de 1990 sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leurs familles ; certains traités exigent jusqu'à 40 États.

Lorsqu'un traité entre en vigueur, il lie les États qui l'ont ratifié ou qui y ont adhéré. Des recours officiels peuvent être intentés sur le plan international contre un État partie au traité, mais dans certains cas seulement par un autre État partie au même traité.

Les États peuvent ratifier un traité avec des "réserves", déclarant qu'ils estiment que certains passages ou articles spécifiques de cet instrument ne sont pas applicables ou n'ont pas force obligatoire en ce qui les concerne. Certains États le font en soutenant que certains articles ne s'appliquent pas à leur situation. Cependant, dans certains cas des gouvernements ont émis des réserves sur des articles ou principes applicables essentiels. Ce faisant, ils compromettent la réalisation des objectifs du traité tout en paraissant l'adopter.

La plupart des traités importants prévoient des "organes créés par traité" ou des comités officiels en vue de vérifier la mise en œuvre, surveiller l'application et/ou examiner les recours relatifs aux dispositions du traité. Ces organes ou comités sont généralement constitués de personnes désignées par les gouvernements des États parties au traité. La plupart d'entre eux sont chargés de rendre compte chaque année à l'Assemblée générale des Nations Unies par l'intermédiaire du Secrétaire général.

Plusieurs traités stipulent que les États parties doivent fournir des rapports réguliers aux comités compétents sur les mesures législatives, judiciaires, administratives ou autres prises pour mettre en œuvre le traité et sur la façon dont les problèmes découlant des aspects du traité sont réglés. Par exemple, les États parties à la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale doivent établir des rapports tous les deux ans. Certains gouvernements autorisent et même encouragent les contributions publiques ou non gouvernementales à l'établissement de leurs rapports. Les organes créés par traité peuvent aussi recevoir des rapports et des documents présentés directement par des sources non gouvernementales.

Certains traités présentent aussi des procédures spécifiques par lesquelles des recours officiels peuvent être enregistrés contre un État partie qui viole les dispositions de cet instrument. Ils prévoient aussi en général des procédures pour examiner les plaintes et différends relatifs au respect des normes du traité et pour tenter d'y apporter une solution.

Nombreux autres aspects utiles des traités

Les traités présentent beaucoup d'autres aspects utiles indépendamment de leur "entrée en vigueur". C'est souvent le cas en particulier dans les pays qui peuvent refuser de les ratifier précisément en raison de difficultés ou de pratiques abusives. La jurisprudence interne de plusieurs pays permet de citer les traités internationaux dans des recours juridiques et des instances judiciaires même lorsque le pays n'a pas ratifié le traité en question ou n'y a pas adhéré.

L'existence même d'un traité comme le traité contre la torture représente un instrument très puissant d'information et de pression dans les instances internationales utilisable contre les gouvernements qui n'ont pas renoncé à recourir à de telles pratiques. Les normes internationales ont une grande valeur morale, qui aide aussi ceux qui militent pour de meilleures normes ou qui s'opposent aux violations des droits de l'homme dans les débats internes, publics, parlementaires ou par voie de presse.

Les normes internationales servent de guide utile et d'encouragement parfois utile pour l'élaboration d'une législation spécifique reprenant certaines normes, même si un gouvernement ne veut ou ne peut pas en reprendre intégralement le contenu et s'oppose donc à la ratification ou à l'adhésion.

Les normes internationales peuvent être des instruments utiles d'organisation pour des communautés ou des groupes de personnes subissant un préjudice. Pour les groupes marginalisés, exclus et souvent privés de leurs droits comme les migrants, l'existence d'un traité définissant leurs droits confirme qu'ils existent, qu'ils sont reconnus et qu'ils ont des droits.

A lui seul, ce facteur peut contribuer puissamment à donner aux individus lésés des moyens d'agir et les aider à défendre et restaurer le sentiment de leur dignité. En outre cela peut motiver leur organisation et leur action collective en leur confirmant que leur situation est reconnue et qu'ils sont soutenus sur le plan international. L'organisation de campagnes en faveur de la reconnaissance de ces droits peut aussi constituer un point de ralliement autour duquel pourra se développer l'organisation de l'entraide et la coopération avec d'autres groupes et secteurs intéressés.

Le développement de la coopération et d'une action en faveur des droits des migrants a été un élément essentiel pour la création de nombreuses organisations de travailleurs migrants dans les pays d'Asie et d'Europe. Il a facilité la formation du Migrant's Forum en Asie, réunissant des groupes locaux et nationaux de travailleurs migrants de nationalités et d'expériences très diverses. Les campagnes en faveur des droits des migrants ont obtenu ce résultat précisément parce qu'elles proposent aux migrants un objectif commun d'intérêt personnel et d'autodéfense.

La Campagne en faveur de la ratification de la Convention offre diverses possibilités d'activité immédiate et pratique, qui peuvent intéresser des personnes et des groupes par delà de grandes différences de nationalité, de langue, de culture et même de classe sociale. Elle offre aussi une base précise pour des alliances avec des groupes nationaux intéressés par les droits de l'homme et les droits civils, les droits syndicaux et la protection des normes de travail, les groupes religieux et autres.

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¹Stackhouse, Max L. Creeds, Society and Human Rights : A Study in Three Cultures Grand Rapids, MI : William B. Eerdmans

Publishing, 1984, page 1. Italiques ajoutées.

²Leurs titres sont le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

³Les traités internationaux n'ont pas de statut juridique international équivalent. La plupart lient principalement les États qui les ont ratifiés ou y ont accédé et peuvent être considérés comme des directives autorisées de "meilleure pratique" pour la grande communauté des États. Le processus par lequel un instrument international devient officiellement du droit international est un processus plus compliqué et moins courant. Seules les conventions les plus reconnues sont considérées comme ayant un statut de droit international coutumier, et en général cela n'est même pas le cas à tous égards.

Section III

Importance et contenu de la Convention

Pourquoi la Convention est-elle importante ?

La Convention internationale sur la protection des droits de tous les migrants et des membres de leur famille innove en accordant une protection aux travailleurs migrants et aux membres de leur famille dans le monde entier. Elle ne se contente pas non plus d'appliquer la législation existante en matière de droits de l'homme à une catégorie particulière de personnes.

La Convention formule la façon dont la communauté internationale conçoit l'application des droits de l'homme dans ses dispositions concernant l'"égalité de traitement" entre les travailleurs migrants hommes et femmes, entre les travailleurs avec et sans papiers et entre les nationaux et non-nationaux.

Son importance est soulignée par les 10 aspects suivants :

1 La Convention reconnaît le rôle critique que joue la migration des travailleurs dans l'économie mondiale. Elle influe sur quantité de questions politiques, sociales, économiques, éthiques et juridiques concernant des millions de personnes et de nombreux États et qui ne sauraient être négligées. Cependant les travailleurs migrants restent en grande partie un groupe non protégé dans la communauté internationale.

2 Aujourd'hui, les travailleurs migrants et leurs familles sont souvent ignorés par leur pays d'origine, exploités par des individus et n'ont que des droits limités dans l'État où ils ont leur emploi et dont ils ne sont pas ressortissants. La Convention considère les travailleurs migrants et les membres de leurs familles dans l'ensemble du monde comme des personnes vulnérables dont les droits fondamentaux doivent être protégés et qui ont le droit de les exercer quel que soit leur statut juridique. Elle étend la législation des droits de l'homme à une catégorie particulière de personnes qui manquent actuellement de protection. Ses dispositions devraient apporter également une certaine protection à d'autres catégories de migrants vulnérables.

3 La Convention est l'instrument international actuellement le plus complet concernant les travailleurs migrants. Elle prévoit un ensemble de normes internationales relatives a) au traitement, à la protection sociale et aux droits des travailleurs migrants et des membres de leurs familles et b) aux obligations et aux responsabilités des États intéressés. Il s'agit des États d'origine, des États de transit et des États hôtes, qui bénéficient tous de la migration internationale des travailleurs. Les accords bilatéraux et régionaux sont importants, mais insuffisant pour s'attaquer à cette question d'ampleur mondiale.

4 La communauté mondiale dispose pour la première fois d'une définition internationale du travailleur migrant, définition qui considère aussi bien les hommes que les femmes comme migrants. La Convention donne aussi des définitions de certaines catégories de travailleurs migrants qui s'appliquent à toutes les régions du monde.